简评美国碳关税立法草案

作者：

于治国 姜喆

欧盟碳边境调节机制（CBAM，即俗称的碳关税）立法草案出台后，在国际上引起了广泛讨论。美国民主党议员也随后推出来其构想的美国版碳关税的立法草案[1]，拟对减排力度不足的国家出口到美国的商品按照相应碳排放量征税。据估计，如果该方案得以通过实施，将直接影响美国约12%（约2.3万亿美元）的进口[2]。

与欧盟碳关税立法争取符合世贸组织规则的克制态度不同，美国版碳关税草案并未提及国际贸易规则，而是更多从美国自身利益出发。若美国碳关税草案按照这一版通过并实施，可能对国际贸易带来更多不确定性，值得进一步关注。

一、主要内容

整体上来说，该版草案比欧盟方案更激进。在征税产品、征收金额、征收期限和减免条件等方面，美国方案都明显地比欧盟方案更加严苛。

（一） 

征税方式

美国碳关税草案直接采取征收进口费用的方式，对其规定进口产品征收一定金额的费用。美国进口商在进口该法规定的能源等产品时，需要向海关缴纳既定的进口费用。这与欧盟碳关税“关税国内化”，即将进口关税转化为欧盟成员国国内税费的方式，存在显著的不同。

（二） 

进口来源

该草案针对的进口产品，来源于减排力度不如美国，减排方案不如美国激进的国家。而欧盟方案，至少从文本上并未显示出其明显的针对性。

（三） 

产品范围

目前草案规定了拟征收碳关税的两大类别的产品，并授权每年视情况追加其他类别的产品。

一类是燃料类产品，即石油、天然气、煤炭以及其他由此三类产品衍生、加工的，并在使用过程中会排放温室气体的其他产品。

二是工业类产品，包括钢、铁、铝和水泥，以及上述产品含量超过50%的其他产品。

追加其他产品征收碳关税时，主要考虑两个因素：一是可以获得可靠的该产品的碳排放数据，二是征收碳关税符合美国利益。

从产品范围看，美国草案中的产品范围，明显多于欧盟碳关税的征税范围。不仅纳入了化石能源及其衍生能源产品，还规定了50%规则，把含有钢铁、铝（以及此后追加的其他产品）比例超过50%的其他产品都囊括在内，明显地扩展了可征税的产品范围。而后续可能随着碳排放数据的收集和完善，越来越多的产品可能被列入该碳排放法案的范畴。

（四） 

征税金额

各类别的征税金额，大致相当于美国同类企业平均环境成本，与该产品相关的生产、加工、运输等经济活动产生的碳排放量的乘积。

而美国同类企业平均环境成本，则由美国政府每年按照上年度其企业实际发生的平均成本确定。排放量则是根据美国企业生产、加工或获取征税产品的平均排放量确定。这相当于进口产品需要按照美国企业的碳排放水平和成本，缴纳额外的碳关税。

（五） 

执行时间

该草案建议，美国碳关税方案应当在2024年1月1日起执行。与现行欧洲碳关税方案相比，美国的执行时间提前了两年。据相关报道，两年可能产生的碳关税收入分别为50亿和150亿美元。[3]

（六） 

减免税条件

对于美国认定的最不发达国家等国家和地区的产品，美国可以减免碳关税。

此外，美国考虑减免进口碳关税的进口国家必须符合以下条件：（1）没有对美产品实施类似的进碳关税等税收；（2）减排目标雄心水平与美国近似。

从减免税条件看，美国方案有很强的单边性的特点，且并没有规定与国际贸易规则，或者区域性贸易安排相协调的内容。

（七） 

碳关税申诉程序

美国进口商可以就进口产品的碳关税水平，向美国财政部申诉，要求重新核定该产品应缴纳的碳关税税额。财政部应当以公平、公正、及时和保密地方式进行审查。

这是法案中唯一的行政审查程序。虽然申诉程序所依据的证据材料、阶段框架等程序性规定尚不明确，但进口商或可依据外国生产商提供的实际排放数据、购买碳排放权费用的情况，争取一定程度的碳关税减免。

（八） 

碳关税用途

该草案把碳关税收入用于三个方面的支出：一是补足海关等执法部门，由执行碳关税相关法律而产生的行政费用；二促进碳减排相关的技术研究和出口等；三是转移支付各州，用于“韧性社区赠款项目”，用于提供碳减排转型行业工人再就业培训、地区性气候灾害评估和基础设施建设，以及向受气候变化影响最大的社区提供技术支持甚至搬迁服务的费用等。

（九） 

碳关税相关国际贸易谈判

该草案要求美国政府与其他国家开展碳关税相关贸易谈判，以推进国际碳减排和气候变化应对的进展。尤其是，与其他国家协调与碳排放相关关税的安排，确保碳关税的“公平性”。

（十） 

彰显美国碳减排进展

该草案要求美国政府每年公布美国在碳减排方面取得的“进步或成果”。

二、世贸合规性的考虑

美国版碳关税草案没有提出与世贸组织规则的合规性的考虑。在规则设计和处理上，更多体现了美国单边性、美国优先的特质。

（一）直接采用进口关税的形式。美版草案简单直接，规定对进口产品征收碳含量相关的关税。这种做法突出了两种风险：一是可能突破美国承诺的约束税率，违反了其在世贸组织中关于关税水平的承诺；二是直接关税的违规风险更高，而其他世贸成员为避免与世贸规则相冲突，通常采用“关税内部化”的做法不同。

（二）违反非歧视原则的风险。该关税可能主要针对碳减排力度不如美国的国家的产品，且由于其可能对来自部分国家的进口产品减免碳关税，则可能导致在不同世贸成员间有歧视性地实施该碳关税措施。

（三）违反国民待遇的风险。目前在该草案中仅仅包括了对进口产品征收碳关税的规定，没有相应地对美国国内相同产品征税的规定，也没有引用可能导致进口产品和国产产品相同税负水平的其他法律。因此在执行中，可能导致只有进口产品需要缴纳碳排放相关的税费，而国产产品不需要同等交税的情况。这是对进口产品国民待遇的侵蚀。

（四）提供违规补贴的风险。该草案规定了“韧性社区赠款项目”，向受气候变化影响较大，或受碳减排影响较大的地区，或化石能源行业人员就业解决等问题，有针对性地提供财政资助。这可能引起与世贸组织补贴和反补贴相关规则一致性的怀疑。

三、后续立法展望

该草案的推出，进一步印证了美国逐步接受并计划实施碳关税的未来趋势。在2017-2018年度，美国国内还没有支持碳关税的讨论。但随着欧盟碳关税方案的出台，美国亦开始展现其态度的转变。美国气候特使克里表示，已经与法国、荷兰和欧盟保持磋商，评估碳关税的效果。因此从政策取向角度看，美国可能通过碳关税的法律或政策。

其次，从立法程序角度看，也存在通过法案的可能性。虽然共和党议员表达了强烈的反对意见，但由于民主党在参众两院都占简单多数，因此民主党提出的法案有可能“闯关成功”，笔者将持续关注美国碳关税相关立法动态。

[注] 

[1] https://www.coons.senate.gov/imo/media/doc/GAI21718.pdf。

[2] https://www.nytimes.com/2021/07/19/climate/democrats-border-carbon-tax.html?referringSource=articleShare。

[3] https://www.nytimes.com/2021/07/19/climate/democrats-border-carbon-tax.html?referringSource=articleShare。

The End

 作者简介

于治国  律师

北京办公室  

非权益合伙人

业务领域：贸易合规和救济

姜喆  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：贸易合规和救济, 跨境投资并购, 诉讼仲裁

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